КОНСТИТУЦИОНЕН
СЪД
РЕШЕНИЕ № 7
от 10 април 2001 г.
по конституционно дело № 1 от
2001 г.
Конституционният съд в състав:
председател - Христо Данов,
и членове:
Георги Марков, Димитър Гочев,
Тодор Тодоров, Неделчо Беронов, Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева,
Васил Гоцев, Людмил Нейков, Румен Янков, Живан Белчев, Пенка Томчева,
при участието на секретар-протоколиста
Росица Топалова
разгледа в закрити заседания
на 5 и 10 април 2001 г. конституционно дело № 1 от 2001 г., докладвано
от съдията Васил Гоцев.
Делото е образувано на 3 януари
2001 г. по искане на състав на III отд. на ВАС по реда на чл. 150, ал.
2 от Конституцията. При разглеждането на адм. д. № 4918 от 2000 г. жалбоподателят
“Международен център по фирмено управление" - АД, развил съображения за
противоречие на § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Закона
за държавната собственост (ПЗР ЗДС) с Конституцията, които съдът е приел
за основателни. Той е спрял производството по делото и е направил искане
до Конституционния съд за установяване противоконституционността на разпоредбата
на § 6 ПЗР ЗДС (обн., ДВ, бр. 44 от 1996 г.; изм., бр. 104от 1996 г., бр.
55, 61 и 117 от 1997 г., бр. 93 и 124 от 1998 г., бр. 67 от 1999 г. и бр.
9, 12, 26 и 57 от 2000 г.) поради противоречие с чл. 17, ал. 3 и 5, чл.
19 и чл. 4, ал. 1 от Конституцията и за несъответствие с чл. 1 от Първи
допълнителен протокол към Европейската конвенция за защита на правата на
човека и основните свободи (обн., ДВ, бр. 66 от 1992 г.; изм., бр. 137
от 1998 г.). В искането като правно основание е посочен и чл. 149, ал.
1, т. 4, но в изложението не се съдържа искане за тълкуване на текст от
Конституцията.
Съгласно чл. 56, ал. 1 ЗДС правото
на собственост върху недвижим имот - частна държавна собственост, се учредява
за срок не по-дълъг от 10 години. Според атакувания пред Конституционния
съд § 6 ПЗР ЗДС за учреденото до влизане в сила на закона безсрочно или
за повече от 10 години право на ползване се прилага също десетгодишен срок.
Когато той е изтекъл към датата на влизане в сила на закона, правото на
ползване се прекратява и имотът се предава на държавата в шестмесечен срок
от същата дата.
Според състава на III отделение
на ВАС:
1. Редуцирането на срока от
§ 6 ПЗР ЗДС до 10 години ограничава правото на собственост, защитено от
чл. 17, ал. 3 от Конституцията
По същество това означавало
принудително отчуждаване на собственост и следвало да важат всички изисквания
на чл. 17, ал. 5 от Конституцията:
- конкретно доказана държавна
или общинска нужда, която да не може да се задоволи по друг начин и предварително
справедливо обезщетение.
2. Налице било и противоречие
с чл. 19 от Конституцията
Според искането нарушени били
принципът на свободната инициатива (чл. 19, ал. 1 от Конституцията), гарантирането
на всички граждани и юридически лица на еднакви условия за стопанска дейност
(чл. 19, ал. 2 от Конституцията) и закрилата на инвестициите и стопанската
дейност (чл. 19, ал. 3 от Конституцията). Изтъква се, че когато държавата
осъществява стопанска дейност и участва в гражданския оборот, като сключва
договори, тя действа при еднакви правни условия с всички граждани и юридически
лица. Член 19, ал. 2 и 4 от Конституцията се отнасяли не само за гражданите
и юридическите лица, но и за държавата и общините.
3. Намаляване срока на ползването
било в несъответствие и с принципа на правовата държава - чл. 4, ал. 1
от Конституцията
Преуреждането на отношения,
по които държавата е страна, чрез закон накърнявало конституционно гарантирани
права на стопански субекти. Това противоречало на изискването за правна
сигурност, съставляваща елемент от съдържанието на принципа на правовата
държава.
4. Наред с всичко казано § 6
ПЗР ЗДС бил в противоречие и с чл. 1 от Първи допълнителен протокол към
Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи
Искането на III отделение на
Върховния административен съд за установяване на противоконституционността
на § 6 ПЗР ЗДС е допуснато за разглеждане по същество с определение на
Конституционния съд от 13 февруари 2001 г. Искането за признаване на несъответствие
с Първи допълнителен протокол към Конвенцията за защита правата на човека
и основните свободи не е допуснато за разглеждане с определението на съда
от 5 април 2001 г. и в тази част производството е прекратено.
В изпълнение на предоставената
им от Конституционния съд възможност становища по основателността на искането
са изразили Министерският съвет, министърът на регионалното развитие и
благоустройството, министърът на финансите, областният управител на област
София, Българската стопанска камара, Българската търговско-промишлена палата,
Съюзът на работодателите в България, “Международен център по фирмено управление"
- АД, София, Висшият адвокатски съвет, Българският хелзинкски комитет и
фондацията “Български адвокати за правата на човека".
Постъпила е и молба от “Шел
България" - АД, с която заявява, че има интерес от поставения за разглеждане
въпрос и моли да бъде конституирано като заинтересувана страна по делото,
като е представило и свое становище.
Председателят на Народното събрание
е изпратил становище на парламентарната Комисия по правни въпроси и законодателство
срещу корупцията, което предоставя решението на въпроса на Конституционния
съд, без да изрази мнение.
Не са изразили становища Върховният
касационен съд и Българската международна бизнесасоциация.
Върховният административен съд
не е представил допълнителни съображения в подкрепа на искането на III
отделение на съда, каквато възможност му беше дадена.
В становищата си Министерският
съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството, министърът
на финансите и областният управител на област София заявяват, че § 6 ПЗР
ЗДС не противоречи на Конституцията, тъй като в случая не става дума за
отчуждаване на право на собственост, а за преуреждане на режима на държавната
собственост с оглед Конституцията от 1991 г., при което се равнопоставят
субектите, получили право на ползване върху държавен имот при действието
на стария Закон за държавната собственост и този на сегашния Закон за държавната
собственост. При това според тях няма в Конституцията забрана за въвеждане
обратно действие на гражданските материалноправни закони.
В своите становища Българската
стопанска камара, Българската търговско-промишлена палата, Съюзът на работодателите
в България, “Международен център по фирмено управление" - АД, София, Висшият
адвокатски съвет, Българският хелзинкски комитет, фондацията “Български
адвокати за правата на човека" и “Шел България" - АД, подкрепят изцяло
съображенията на искателя - III отделение на Върховния административен
съд.
За да се произнесе по основателността
на искането, Конституционният съд взе предвид следното:
Правото на ползване е ограничено
вещно право, което се урежда от чл. 59 ЗС. То може да бъде учредено от
собственика за определен срок или безсрочно. По своя характер то е абсолютно
право. Това определя и неговата най-тясна връзка с правото на собственост.
1. Относно противоречието с
чл. 17 от Конституцията
Ползването на една вещ може
да се предостави на лице, различно от собственика на вещта. От гледна точка
на съдържанието му в конкретния случай е без значение дали правото на ползване
има характер на вещно право или на вземане. Няма съмнение, че във всички
случаи правото на ползване е парично оценимо. То е едно имуществено благо
за неговия притежател, имуществено право. В този широк смисъл, разбирано
като имущество, то е част от патримониума на своя титуляр, негова собственост.
Ето защо, веднъж учредено, правото на ползване се разглежда и закриля от
закона отделно от правото на собственост върху самата вещ (имот).
Конституцията закриля собствеността
в широкия смисъл на думата. Такава закрила тя предоставя на вземанията,
а с още по-голямо основание - на вещните права. Конституционният съд изрично
е разпрострял защитата на собствеността върху вземанията - “...едно частно
правно вземане ...може да бъде принудително отчуждено, но само при условията
на чл. 17, ал. 5 от Конституцията..." - Решение № 22 от 10 декември 1996
г. по к.д. № 24 от 1996 г. (ДВ, бр. 1 от 1997 г.). В Решение № 17 от 16
декември 1999 г. по к.д. № 14 от 1999 г. съдът изрично отбелязва, че вземанията
“...безусловно се обхващат от конституционноправната защита на собствеността,
съдържаща се в чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията" (ДВ, бр. 113 от 1999
г.).
Конституцията предвижда възможност
за принудително отчуждаване на собственост (включително и право на ползване)
в чл. 17, ал. 5. За осъществяването на тази възможност обаче безусловно
необходимо е спазването на няколко (кумулативно дадени) допълнителни изисквания.
Изискванията ще бъдат тук само изброени, без да се разглеждат подробно:
актът на отчуждаване (индивидуален) да е “въз основа на закон"; отчуждаването
да е за държавни и общински нужди, които “не могат да бъдат задоволени
по друг начин"; предоставяне на предварително и равностойно обезщетение
на засегнатите лица.
Няма никакво съмнение, че оспорената
норма има отчуждително действие. Тя отнема законосъобразно установено право
на ползване за срока над 10 години. Обстоятелството, че това право е учредено
върху държавен имот, е без значение за Конституцията. Правото на ползване
принадлежи на друго лице, различно от държавата, и отнемането му е допустимо
само при спазване на условията, предвидени в чл. 17, ал. 5 от Конституцията.
Твърдението, че с нормата не се отнема право на собственост, а само се
преуреждат възникнали правоотношения с обратна сила, е невярно и безсмислено.
Преуреждането е само законодателен подход. Правният ефект (и целта) на
това преуреждане е тъкмо отнемането на правото на ползване за срока над
десет години; право, което ползвателят е придобил добросъвестно и законосъобразно.
В конкретния случай не може
да се поддържа, че оспорената норма отговаря на конституционните стандарти.
Дори да се приеме, че съществуват отделни договори, сключени при неизгодни
за държавата условия, което обосновава държавната нужда от прекратяването
им, липсва юридическа формула, която да гарантира, че нормата ще се прилага
само към неизгодните договори. Уредбата води до прекратяване на всяко право
на ползване с изтичане на 10годишния срок, независимо от начина на учредяването
му и от изгодността за държавата. Прекратяването открива възможност за
договаряне с нови, по-симпатични ползватели. Отделно остава под въпрос
гарантирането на другите конституционни условия - изплащането на предварително
и равностойно (пазарно) обезщетение. Предварително е обезщетението, когато
е изплатено преди отнемането на правото на собственост. Такова обезщетение
нормата не предвижда. Абстрактната в случая възможност за обезщетяване
на настъпилите вреди, след водене на продължителни дела с неясен край,
по никакъв начин не може да замени конституционното изискване за предварително
и равностойно обезщетение.
От изложеното е видно, че оспорената
законова норма, като прекратява законосъобразно установеното право на ползване
преди изтичане на договорения срок, надвишаващ 10 години, нарушава чл.
17, ал. 3 и 5 от Конституцията.
2. Относно противоречието с
чл. 19, ал. 1, 2 и 3 от Конституцията
Съгласно чл. 19, ал. 1 от Конституцията
икономиката на Република България се основава на свободната стопанска инициатива.
Свободната стопанска инициатива може да се разгърне само при законова сигурност
за правните субекти при осъществяване на тяхната стопанска дейност. Съгласно
чл. 20а от Закона за задълженията и договорите сключеният между страните
договор е закон за тях. Промените в условията на сключен договор с един
закон несъмнено създава несигурност при осъществяване на стопанската инициатива
и пречи на нейното свободно разгръщане. Според чл. 19, ал. 2 от Конституцията
законът създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви
правни условия за стопанска дейност. По отношение на имотите, представляващи
държавна собственост, държавата действа като равностоен и равноправен партньор
в правоотношения, по които тя е страна. Това означава, че тя не може чрез
закон едностранно да изменя условията на договор, който е сключила. Оттук
не може със закон да се намали и срокът на действие на един договор, по
който тя е страна. В своето Решение № 19 от 1993 г. по к.д. № 11 от 1993
г. (ДВ, бр. 4 от 1994 г.) Конституционният съд е потвърдил това разбиране
изрично, като е казал, че “...при упражняване на частната собственост всички
правни субекти са равнопоставени. Чл. 19, ал. 2 и 4 се отнасят не само
за гражданите и юридическите лица, но и за държавата и общините." В частноправните
си отношения с трети лица държавата е равнопоставен с тях субект. Недопустимо
е със закон да създава за себе си по-изгодни правила по вече сключени договори.
Последваща законодателна промяна по договор между държавата и трети лица
накърнява принципа на равнопоставеността. Такава промяна е противоконституционна
и обезсмисля правилото на чл. 19, ал. 2 от Конституцията.
Наред с всичко казано § 6 ПЗР
ЗДС противоречи и на чл. 19, ал. 3 от Конституцията. Отстъпеното право
на ползване върху държавен имот е винаги свързано с инвестиции и стопанска
дейност на български и чуждестранни граждани, които се закрилят от конституционната
разпоредба. Нормално е инвестициите да бъдат съобразени и стопанската дейност
да се развие с оглед времетраенето на договора, за отстъпено право на ползване.
Скъсяването на неговия срок със закон, който има обратно действие, повече
от очевидно противоречи на конституционния принцип инвестициите и стопанската
дейност да се закрилят от закона. Това скъсяване на срока може да представлява
непосилно бреме както за инвеститора, така и за самата държава, ако трябва
да заплаща направените инвестиции. Следва да се има предвид, че множество
чуждестранни инвестиции са направени чрез учредяване на право на ползване
поради изричната забрана на чл. 22, ал. 1 от Конституцията чужденците и
чуждестранните юридически лица да придобиват право на собственост върху
земя. С § 6 ПЗР ЗДС се посяга именно върху направени инвестиции и се създава
несигурност за бъдещи капиталовложения.
3. Относно противоречието с
принципа на правовата държава - чл. 4, ал. 1 от Конституцията
Атакуваната разпоредба има обратно
действие. Тя засяга договорите, които са сключени преди нея. Вярно е, че
в Конституцията няма забрана материалният гражданскоправен закон да ретроагира
(Решение № 9 от 1992 г. по к.д. № 4 от 1992 г., ДВ, бр. 64 от 1992 г.).
В случая с § 6 ПЗР ЗДС обаче се преуреждат правоотношения, с които се посяга
върху придобити права, което създава опасност за доверието в българското
право и в стабилността на законовата уредба у нас. Не може да се приеме,
че с атакуваната разпоредба се прави преуреждане на режима на държавната
собственост в съответствие с новата Конституция. Тъкмо новата Конституция
съдържа в себе си условия, които забраняват преуреждане по начина, предвиден
в § 6 ПЗР ЗДС. Прекратяването по силата на закона на едно правно положение
в полза на държавата и във вреда на тези, с които тя е договаряла, противоречи
на принципа на правовата държава, въздигнат от чл. 4, ал. 1 от Конституцията,
и е посегателство върху основите на правния ред. “Принципът на правовата
държава ... освен всичко друго означава и това, че основите на правовия
ред, заложени в Конституцията, важат в еднаква степен и за органите на
законодателната, изпълнителната и съдебната власт, както и за всички други
правни субекти" (Решение № 17 от 1999 г. по к.д. № 14 от 1999 г., ДВ, бр.
113 от 1999 г.). Когато обратното действие на закон, който посяга на придобити
права, не е мотивирано в полза на висш обществен интерес без изразена ясна
воля за уреждане на последиците, то не може да бъде определено по друг
начин, освен като експроприация. А това, от своя страна, нарушава не само
чл. 17 от Конституцията, но влиза и в противоречие с принципа на правовата
държава, залегнал в чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
По изложените съображения и
на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд
РЕШИ:
Обявява за противоконституционна
разпоредбата на § 6 ПЗР на ЗДС
(обн., ДВ, бр. 44 от 1996 г.; изм., бр. 104 от 1996 г., бр. 55, 61.
117 от 1997 г., бр. 93 и 124 от 1998 г., бр. 67 от 1999 г. и бр. 9, 12,
26 и 57 от 2000 г.).
Съдиите Неделчо Беронов, Маргарита
Златарева, Васил Гоцев и Живан Белчев са подписали решението с особено
мнение, което е приложено към делото.
Председател: Христо Данов
ОСОБЕНИ МНЕНИЯ
НА КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ ПО К.Д.
№ 1 ОТ 2001 Г.
Неделчо Беронов
Подписал съм решението по к.д.
№ 1 от 2001 г. с особено мнение, защото считам, че разпоредбата на § 6
от преходните и заключителните разпоредби на Закона за държавната собственост
(ПЗР ЗДС) не е противоконституционна поради следните съображения:
1. Действащата правна система
в България не познава различни понятия за правото на собственост. Едното,
уредено на ниво закон (традиционното - в Закона за собствеността, а правото
на интелектуална собственост - в Закона за авторското право и сродните
му права, Закона за патентите, Закона за търговските марки и промишлените
образци). Другото, уредено на ниво Конституция, което има по-широк смисъл,
обхващащо и други имуществени права, включително вземанията.
Разпоредбите на Конституцията,
които третират правото на собственост и конкретно чл. 17, не предефинират
това вещно право, не влагат в него съдържание, различно от приетото и учреденото
в действащото обективно право в страната, т.е. установеното със законите.
Според тази конституционна разпоредба правото на собственост се гарантира
и защитава от закона. Частната собственост е обявена за неприкосновена.
Прокламира се гаранция и защита, като се препраща към закон. Посочването
на правото на наследяване наред с правото на собственост означава, че гаранция
и защита се осигуряват и на правото на наследяване, като също се препраща
към закон. Конституционната разпоредба на чл. 17, ал. 1 третира двете права
по еднакъв начин по отношение на това, че се гарантират и защитават от
закона, но не и по съдържанието им или на правните средства за тяхната
защита. Тя е предоставена за уреждане със закон. Редакцията на разпоредбата
не определя по-широко съдържание на правото на собственост. Тя не дава
основание да се приеме, че в него се включват всички имуществени права,
следователно дори и облигационните, с което да се заличи съществено различие
между вещни и облигационни права.
Конституционният законодател
не е имал такава воля, за да я претворява в конституционна разпоредба.
От стенограмите на сто и петдесетото заседание на Великото Народно събрание
от 12 юни 1991 г. се установява, че при приемането на чл. 17 от Конституцията
не е предлагано или обсъждано ново съдържание на правото на собственост,
различно от установеното със законите в страната. Такъв въпрос въобще не
е съществувал за конституционния законодател. Обратно - пояснено е, че
прокламираната в чл. 17, ал. 1 от Конституцията закрила на собствеността
е защита и на интелектуалната собственост, която трябва да намери допълнителното
си уточняване и развитие в закона.
Влагане в конституционната разпоредба
на по-широк смисъл на правото на собственост няма опора в редакцията на
разпоредбите на основния закон и противоречи на волята на конституционния
законодател. То не може да се мотивира с извънконституционни съображения.
Те биха били no-скоро израз на виждания за евентуална бъдеща промяна в
конституционната уредба. Основният закон може и трябва да се прилага такъв,
какъвто е.
Разпоредбата на чл. 17 от Конституцията
третира правото на собственост, каквото е уредено със законите в страната.
Тази конституционна разпоредба е неприложима за други непосочени в нея
имуществени права. Техните притежатели не разполагат с присъщите само за
правото на собственост закрила и неприкосновеност. Обратното разбиране
води до противоконституционен резултат, защото вместо с гаранция и засилена
защита на правото си собственикът ще бъде в по-неблагоприятно положение
от конституционно прокламираното за него.
2. С § 6 ПЗР ЗДС е реализирано
нормотворческото правомощие на Народното събрание относно режима на обектите
на държавната собственост, конституционно признато с чл. 17, ал. 4 от Конституцията
(Решение № 10 от 1996 г. по к.д. № 8 от 1996 г.). Редуциране на срока,
за който е било учредено право на ползване върху частен държавен имот,
е последица на радикалната промяна на икономическата система на България-от
централизирана планова в основана на свободната стопанска инициатива (чл.
19, ал. 1 от Конституцията). Това по неизбежност е съпроводено с промяна
на правната уредба на вещните права. Тази промяна се извършва и чрез приемане
на ЗДС, което налага нова уредба и на ограниченото вещно право на ползване
на частен държавен имот, конкретно и по отношение на срока, за който може
да бъде учредено. Предходната Конституция от 1971 г. допускаше безвъзмездно
и безсрочно отстъпване ползването на държавни имоти и така са възникнали
част от заварените правоотношения, за които с.е отнася § 6 ПЗР ЗДС. В условията
на пазарна икономика частната държавна собственост също трябва да бъде
рационално използвана съобразно динамично променящите се икономически условия,
което налага законодателната промяна. Чрез нея се поставят при еднакви
правни условия за стопанска дейност всички ползватели на частни държавни
имоти - както тези, които са придобили правото на ползване преди, така
и придобилите го след приемането на ЗДС. Това законово решение изцяло съответства
на чл. 19, ал. 2 от основни-); закон.
3. Поначало Конституцията не
изключва правото на Народното събрание да приема норми с обратна сила.
Такова изключение изрично е постановено в чл. 5, ал. 3 от Конституцията
за наказателната отговорност, но очевидно не съществува обща забрана за
други случаи (Решение № 18 от 1997 г. по к.д. № " 12 от 1997 г.).
В областта на материалното гражданско
право приемането на закон с обратно действие, макар да е рядко и поначало
нежелано явление, защото е свързано с изненада, не е нещо уникално (Решение
№ 9 от 1992 г. по к.д. № 4 от 1992 г.).
Обратното действие на оспорената
разпоредба на § 6 ПЗР ЗДС не нарушава Конституцията, нито принципа на правовата
държава.
4. Като продължение към изложеното
в т. 1 на това особено мнение за конституционната уредба на правото на
собственост следва да се посочи, че ал. 5 на чл. 17 от основния закон няма
приложение и поради това, че в случая няма отчуждаване, т. е. промяна на
собственика, а прекратяване на правоотношение чрез редукция на срока, в
продължение на който то може да съществува. Ако от това са произлезли вреди,
тяхното репариране ще се получи чрез предвидените в действащото гражданско
право обезщетения. Не е нужно те да се приповтарят в оспорената разпоредба,
за да бъдат приложени от правораздавателен орган.
Съдия: Н. Беронов
Маргарита Златарева
Авторът на настоящото изложение
не споделя извода в решението по к.д. 1 от 2001 г. за противоконституционността
на разпоредбата на § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Закона
за държавната собственост (ПЗР ЗДС).
Разпоредбата на § 6 ПЗР ЗДС
редуцира срока за упражняване на ограниченото вещно право на ползване върху
държавен имот, учредено преди влизането й в сила за повече от 10 години,
до 10 години според основната разпоредба за това право по чл. 56, ал. 1
ЗДС. Разпоредбата е създадена със самия Закон за държавната собственост
(ДВ, бр. 22 от 1996 г.) и има за цел да преуреди всички заварени от нея
случаи, които не са в синхрон с правилото на чл. 56, ал. 1 ЗДС, че ограниченото
вещно право на ползване може да се учредява върху държавна собственост
най-много за 10 години.
Съгласно чл. 17, ал. 4 от Конституцията
режимът на обектите на държавната и общинската собственост се определя
със закон, което означава, че законодателят е овластен от Конституцията
да регулира правото на собственост за тези обекти по начин, различен от
общия правен режим на собствеността изобщо. Конституционната разпоредба
се отнася както за публичната държавна собственост, така и за частната
държавна собственост. Следователно правилото, че ограниченото вещно право
на ползване, което е безспорно производно на правото на собственост и защитимо
като него, може да се учредява най-много за 10 години върху държавна собственост,
съответства на Конституцията.
Поставя се въпросът, има ли
право законодателят да придава обратна сила на нормата, какъвто е ефектът
и смисълът на обсъждания § 6 ПЗР ЗДС, и последиците от това рефлектират
ли върху конституционно гарантирани права до степен, че нормата да бъде
обявена за противоконституционна.
Разпоредбата на чл. 14, ал.
1 от Закона за нормативните актове (обн., ДВ, бр. 27от 1973 г.; изм., бр.
65 от 1995 г.) допуска обратно действие на нормативен акт по изключение,
когато това изрично е посочено (без нормите, които предвиждат санкции),
а Конституционният съд е доразвил правилото, като в Решение № 9 от 1996
г. е уточнил, че принципът за неретроактивност на наказателните норми трябва
да се разпростре и върху данъчните норми. Оттук следва, че възможността
със закон да се придаде обратно действие на материално-правна норма не
е изключена. Но ако това обратно действие засяга придобити вече права,
следва да се обсъди дали тяхната защитимост се конкурира с други конституционно
гарантирани начала или права.
Правото на собственост като
абсолютно вещно право може да бъде ограничавано, когато интерес от no-висша
степен, какъвто е държавният интерес, не може да бъде удовлетворен по друг
начин, и то при определени условия - чл. 17, ал. 5 от Конституцията. По
argumentum a contrario ограниченото вещно право на ползване също би трябвало
да може да бъде ограничавано в името на държавния интерес. В случая хипотезата
на отчуждаване за държавна нужда по чл. 17, ал. 5 от Конституцията не е
налице, но аналогията с нея може да бъде направена, след като с § 6 ПЗР
ЗДС придобилият правото на ползване на държавна собственост се лишава от
него за времето над 10 години, ако го е притежавал за повече от този срок.
Връщането на платеното за времето, през което това право няма да бъде упражнявано,
следва да се приеме за дължимото обезщетение за него.
Обосноваването на държавната
нужда, поради която се налага редуцирането на срока на упражняването на
придобито ограничено вещно право на ползване върху държавен имот при приемане
на § 6 от преходните и заключителните разпоредби на ЗДС, не е направено,
но народните представители са възприели мотивите при приемане на аналогичния
§ 6 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за общинската собственост
- Експресна стенограма 70.3 от 169-о заседание от 8.V.1996 г. на 37-о Народно
събрание. А там съображението е било да се изравни режимът на заварените
случаи, между които има безвъзмездно и безсрочно учредено право на ползване
върху държавна и общинска собственост, с режима на бъдещите хипотези, ограничаващ
учредяването на това ограничено вещно право до 10 години.
Предвид така изложените съображения
на законодателя за приемането на разпоредбата на § 6 ПЗР ЗДС авторът на
настоящото изложение счита, че именно нуждата за ликвидиране на случаи
на неоснователно обогатяване от договори, сключени при явно неизгодни за
държавата като собственик условия, е по-висшият интерес, който налага обратното
действие на материално-правната норма. Пред закрилата на частната собственост
е предпочетено общественото благо; колективният интерес, разбирайки държавния
интерес, е получил превес пред частния, индивидуален интерес. Налице е
принципът за така наречената законова справедливост.
Следва да се отбележи още, че
второто изречение на § 6 ПЗР ЗДС, допускайки прекратяване на ограниченото
вещно право в срок от 6 месеца, когато 10-годишният срок на ползване е
изтекъл към момента на влизане на закона в сила, има предвид договори,
сключени 10 години преди влизане в сила на Закона за държавната собственост.
А това означава, че става въпрос за правоотношения, възникнали при действието
на Конституцията от 1971 г., когато държавната собственост не се делеше
на публична и частна и когато съществуваше конституционното задължение
така наречената общонародна (държавна) собственост да се отстъпва за безвъзмездно
ползване на кооперации, обществени организации и на граждани - чл. 17 от
Конституцията от 1971 г. Коренно различният режим на видовете собственост,
въведен с Конституцията от 1991 г., налага да се преуредят отношенията,
свързани с държавната собственост, в съответствие с действащата Конституция
така, както разпоредбата на § 3, ал. 1 и 2 от преходните и заключителните
разпоредби на Конституцията поставя изисквания за заварените закони.
Несигурността в правния правопорядък,
срещу която е насочен принципът за правовата държава, прогласен в чл. 4,
ал. 1 от Конституцията, може да се разгледа и от друга гледна точка, различна
от тази, посочена в решението. Обсъжданата разпоредба е влязла в сила на
24.V.1996 г.; голяма част от заварените правоотношения са преуредени, а
ползвателите на обекти, държавна собственост, в други правоотношения са
с правните очаквания през този 5-годишен период за прекратяване на правото
им на ползване. С обявяването на § 6 ПЗР ЗДС за противоконституционен сега,
след 5 години, правната несигурност се задълбочава. Затова, издигайки целесъобразността
в случая в конституционно съображение, свързано със законовата справедливост,
авторът на изложението счита, че превесът и зашитата на колективния интерес
създава необходимия баланс между двете групи лица със засегнати права.
Не следва да се създава аксиома,
че всяка норма с обратно действие, която засяга придобити права, е противоконституционна.
Конституционното правосъдие разглежда конкретни случаи, при които различието
в обществените отношения, регулирани от съответната законова разпоредба,
рефлектира в изводите за нейното съответствие с Конституцията.
С оглед изложеното авторът на
становището приема, че разпоредбата на § 6 ПЗР ЗДС не противоречи на Конституцията.
Съдия: М. Златарска
Живан Белчев и Васил Гоцев
Смятаме, че § 6 ПЗР на ЗДС не
противоречи на Конституцията. Съображенията ни са следните:
Разпоредбата на § 6 ПЗР на ЗДС
цели да преуреди всички заварени от нея случаи, при които срокът на отстъпено
върху имот държавна собственост право на ползване е с по-дълъг срок от
предвидения десетгодишен по чл. 56, ал. 1 ЗДС.
Член 17, ал. 4 от Конституцията
постановява, че режимът на обектите на държавна и общинска собственост
се определя със закон. Това означава, че той може да се различава от общия
правен режим, установен за обектите на частната собственост. Законът за
държавната собственост е овластен от Конституцията да определи и времетраенето
на учредено право на ползване върху държавен имот. С редукцията по § 6
ПЗР на ЗДС на срока на учредено право на ползване върху държавен имот до
десет години наистина се посяга върху придобито вече право на ползвателя,
което е защитено от чл. 17, ал. 1, 3 и 5 от Конституцията. Но прилагането
на всички разпоредби на чл. 17 от Конституцията по отношение на цялото
имущество, а не само по отношение на правото на собственост не е буквално,
а съответно прилагане. Това означава, че спецификата на едно или друго
имуществено право определя и начина на прилагане на съответните алинеи
на чл. 17 от Конституцията. Така например чл. 17, ал. 1 относно гарантирането
на наследяването на правото на собственост не може да се разпростре към
всички имуществени права, някои от които са intuito personae (с оглед на
личността) и са ненаследими. Така е например при договора за заем за послужване
при договорите за поръчка и изработка, когато последният е сключен с оглед
на личността. Тези договори се прекратяват със смъртта на ползвателя, на
изпълняващия поръчката или на изработващия. Прекратява се ползването и
с прекратяването на юридическото лице, в полза на което е било учредено.
Спецификата на отделните правни
институции, във връзка с които се пораждат гарантирани от чл. 17, ал. 3
от Конституцията права, налага съответно прилагане и на чл. 17, ал. 5 от
Конституцията. Правото на ползване не е самото вещно право на собственост,
принудителното отчуждаване на което се регламентира от чл. 17, ал. 5 от
Конституцията. Съкращаването на срока на отстъпеното от държавата право
на ползване върху неин имот не е отчуждаване по смисъла на чл. 17, ал.
5 от Конституцията. Самото право на собственост, макар и неприкосновено,
не е извън възможностите на държавата да го отчужди принудително за държавна
и обществена нужда при условията на чл. 17, ал. 5 от Конституцията. Оттук
следва изводът, че не е невъзможно и да се намали срокът на правото на
ползване върху един държавен имот при условия, които са съответни на предвидените
в чл. 17, ал. 5 от Конституцията. Условията и редът за отчуждаване за държавна
и общинска собственост се отнасят само за отчуждаване на същинското право
на собственост. При посягането върху други имуществени права следва да
се спазват само основните принципи. С § 6 ПЗР на ЗДС законодателят е преценил,
че при настоящите икономически условия утвърждаването на пазарната икономика
и извършваната приватизация на държавна собственост биха се затруднили,
ако върху един държавен имот тежи учредено в полза на друг право на ползване
за срок, по-дълъг от десет години. Затова и в действащата уредба на ЗДС
(чл. 56, ал. 1) е предвидено, че срокът, за който може да се учреди това
право, не трябва да бъде по-дълъг от десет години. Коренно различният режим
на видовете собственост, въведен с Конституцията от 1991 г., налага да
се преуредят отношенията, свързани с държавната собственост, в съответствие
с нея. Известно е, че при действието на Конституцията от 1971 г. така наречената
общонародна (държавна) собственост се отстъпваше за безвъзмездно ползване
на кооперации, обществени организации, а и на граждани, и то безсрочно.
Със скъсяването на срока от 6 ПЗР на ЗДС се създава равнопоставеност между
субектите, в чиято полза е било учредено право на ползване преди действащия
ЗДС, и тези, които са го получили при действието на чл. 56, ал. 1 ЗДС.
Обратното би противоречало на чл. 19, ал. 2 от Конституцията, според който
законът трябва да създава и гарантира на всички граждани и юридически лица
еднакви правни условия за стопанска дейност.
Това определя и нуждата на държавата
да посегне върху вече придобити права по учредено право на ползване с по-дълъг
срок.
Редукцията на срока по § 6 ПЗР
на ЗДС може да нанесе на засегнатия вреди. За тях той трябва да бъде обезщетен.
Съдът, пред който се постави въпросът за обезщетението, ще прецени дали
извън връщане на платената от ползвателя цена, съответно на времето, за
което се намалява срокът, се дължи обезщетение и в какъв размер.
Разпоредбата на § 6 ПЗР на ЗДС
не засяга свободната стопанска инициатива в икономиката (чл. 19, ал. 1
от Конституцията). Тя не пречи на ползвателя, чието право на ползване е
било съкратено, да продължи своята стопанска дейност, като използва друг
обект. Както вече се каза, засегнатият ще получи съответно обезщетение,
ако са му причинени вреди. Посочено бе, че атакуваната разпоредба равнопоставя
получилите право на ползване при режима на стария закон с тези, които са
го получили при действието на новия. Изравняването, което се прави от §
6 ПЗР на ЗДС, е в съответствие със законодателната закрила на всички стопански
субекти, предвидено в чл. 19, ал. 3 от Конституцията. При това Конституционният
съд е имал случаи да се произнесе, че принципите на чл. 19. ал. 1 и 2 от
Конституцията не са абсолютни (Решение № 7 от 2000 г. по к.д: № 7 от 2000
г., ДВ, бр. 78 от 2000 г.). Те могат да бъдат ограничавани в защита на
други ценности (Решение № 3 от 2000 г. по к.д. № 3 от 2000 г., ДВ, бр.
37 от 2000 г.). И според Решение № ]S от 1997 г. по к.д. № 12 от 1997 г.
(ДВ, бр. 110 от 1997 г.) правото на стопанска инициатива няма абсолютен
характер. Свободата на стопанска инициатива не изключва принципите на държавно
регулиране и държавен контрол върху държавната дейност.
Неоснователно е твърдението,
че скъсяването на срока по отношение на сключени вече договори засяга принципа
на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). Въвеждането с обратно
действие на една материално-гражданскоправна норма не е забранено от Конституцията.
Конституционният съд е имал повод да вземе становище, че в областта на
материалното гражданско право обратното действие на закона не нарушава
Конституцията и тя не изключва правото на Народното събрание да приема
в тази материя норми с обратна сила (Решение № 9 от 1992 г. по к.д. № 4
от 1992 г., ДВ, бр. 94 от 1992 г.).
Посочи се, че в случаите, когато
се намалява срокът, за който е било учредено правото на ползване, ако са
били нанесени вреди, следва да бъдат обезщетени по общия исков ред. Това
произтича от съответното, а не буквалното прилагане на чл. 17, ал. 5 от
Конституцията. Оттук и в тази насока принципите на правовата държава не
са накърнени.
Съдии: Ж. Белчев
В. Гоцев
19594