РЕШЕНИЕ № 2 от 18 януари 2001 г. по конституционно дело № 10 от 2000 г.

КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 2

от 18 януари 2001 г.

по конституционно дело № 10 от 2000 г.

Конституционният съд в състав: председател - Христо Данов, и членове: Георги Марков, Димитър Гочев, Тодор Тодоров, Неделчо Беронов, Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева, Васил Гоцев, Людмил Нейков, Румен Янков, Живан Белчев, Пенка Томчева, при участието на секретар-протоколиста Силвия Василева разгледа в закрито заседание на 18 януари 2001 г. конституционно дело № 10 от 2000 г., докладвано от съдията Людмил Нейков.

Делото е образувано на 6 юли 2000 г. по искане на 60 народни представители от XXXVIII Народно събрание на Република България. Иска се на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4 от Конституцията на Република България да бъдат обявени за противоконституционни и за несъответстващи на Европейската харта за местното самоуправление (хартата) следните законови разпоредби:

- чл. 29, ал. 4 в частта “бюджетите на общините”, чл. 43, ал. 2 и чл. 44, ал. 1 и 2 от Закона за устройство на държавния бюджет (ЗУДБ - обн., ДВ, бр. 67 от 1996 г.; изм.. ДВ, бр. 46 от 1997 г. и бр. 154 от 1998 г.);

- чл. 8, т. 18, чл. 10, ал. 1 в частта “може да бъде в размер на 10 на сто от приходите по чл. 6”, чл. 11, ал. 4 в частта “очакваните постъпления от собствени приходи по реда на ал. 1, т. 8 и”, чл. 15, ал. 2 и 3, чл. 23 в частта “държавни”, чл. 24, ал. 2, чл. 34, т. 2, чл. 35, ал. 1 в частта “и вноските”, ал. 5, 6 и 7, чл. 38 в частта “в изключителни случаи по ред и в срокове, определени от министъра на финансите” и § 6 от преходните и заключителните разпоредби в частта “на Министерския съвет, който приема правилник за неговото прилагане” от Закона за общинските бюджети (ЗОБ - обн., ДВ, бр. 32 от 1998 г.; изм., ДВ, бр. 69 от 1999 г.).

- чл. 1, ал. 2 в частта по т. 6.1.1 и т. 6.2.1, чл. 2, ал. 7 в частта “общините”, чл. 9, ал. 1, 2, 3, 4 и 5, чл. 10, чл. 11, ал. 4, чл. 12, ал. 1, 2 и 3, чл. 13, ал. 1 и 3, чл. 17, § 19, 22, § 28, ал. 2, 3, 4 и 6 и § 48 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2000 г; (ЗДРБ - 2000 - обн., ДВ, бр. 1 от 2000 г.).

С определение от 7 септември 2000 г. искането е допуснато за разглеждане по същество. Като заинтересувани страни по делото са конституирани Народното събрание, Министерският съвет, министърът на финансите, министърът на регионалното развитие и благоустройството и Националното сдружение на общините в България. Всички заинтересувани страни са представили писмени становища. Народното събрание чрез Комисията по бюджет, финанси и финансов контрол, Министерският съвет, министърът на финансите и министърът на регионалното развитие и благоустройството оспорват основателността на искането, като излагат съображенията си за това. Националното сдружение на общините в Република България поддържа направеното искане и излага подробни съображения в негова подкрепа.

Конституционният съд, за да се произнесе по искането, взе предвид следното:

По Закона за устройството на държавния бюджет

По чл. 29, ал. 4

Разпоредбата предвижда, че “министърът на финансите и управителят на Българската народна банка издават наредба за касовото изпълнение на държавния бюджет, бюджетите на общините и фондовете и извънбюджетните сметки.” В искането е оспорена конституционосъобразността на разпоредбата в частта “бюджета на общините”. Поддържа се, че в тази част разпоредбата противоречи на чл. 141, ал. 1 и чл. 19 от Конституцията. Изтъква се, че съгласно първия текст общината има самостоятелен бюджет, който за разлика от бюджета на съдебната власт бил отделен, а не съставна част от държавния бюджет и органите на изпълнителната власт не могат да упражняват компетентност в процеса на съставяне, изпълнение и отчитане на бюджета, което фактически се получавало на практика с включването в обхвата на наредбата и бюджетите на общините.

Атакуваната разпоредба не противоречи на Конституцията.

Разпоредбата на чл. 115 от Конституцията предоставя на министрите правото за издаване на правилници, наредби, инструкции и заповеди в рамките на тяхната компетентност.

Прогласената с чл. 141, ал. 1 от Конституцията самостоятелност на общинския бюджет не изключва възможността от съответното участие на компетентните органи на изпълнителната власт в процеса както на съставянето, така и в изпълнението на общинския бюджет. Право и задължение на законодателя е да създаде такава правна уредба, която да осигурява баланс между националните и местните интереси. Няма конституционна норма, която да забранява това. Доколкото в издадената наредба евентуално се включат текстове, които се счете, че са противозаконни или противоконституционни, то те могат да бъдат атакувани по съответния ред. Съществуването на тази евентуална възможност не означава, че с атакуваната разпоредба, която включва в компетентността на министъра на финансите и на управителя на БНБ издаването на наредба за касовото изпълнение на държавния бюджет и общинските бюджети, се ограничава самостоятелността на общинските бюджети. Тези съображения важат изцяло и по отношение твърдяното противоречие на атакуваната разпоредба с чл. 19. ал. 2 от Конституцията. Той има предвид еднакви правни условия за гражданите и юридическите лица при осъществяването на стопанска дейност, а изпълнението на общинския бюджет не е стопанска дейност.

По изложените съображения Конституционният съд намира искането за неоснователно.

По чл. 43, ал. 2

По искането за установяване на противоконституционност

Член 43, ал. 1 ЗУДБ предвижда възможността при временен недостиг на средства по бюджетите на общините от държавния бюджет да се отпускат безлихвени заеми. Според атакуваната втора алинея “отпуснатите по ал. 1 заеми от държавния бюджет за бюджетите на общините не могат да надвишават размера на постъпленията от собствени приходи, получени през месеца, предхождащ месеца на отпускането”

С искането се поддържа, че разпоредбата е неконституционосъобразна, тъй като противоречи на чл. 141, ал. 3 от Конституцията. Поддържа се, че тя е и в несъответствие с чл. 9, т. 4 и 5 от хартата. Противопоставяните на искането възражения от Комисията по бюджет, финанси и финансов контрол към НС, Министерския съвет и министъра на финансите се обединяват около обстоятелството, че няма конституционна норма, която да задължава държавата да кредитира безлихвено общините.

Изрична конституционна норма, която да урежда безлихвено кредитиране на общините, няма. Няма и такава норма, която да задължава държавата във всички случаи на временен недостиг на средства по бюджетите на общините да отпуска безлихвени заеми. Разпоредбата на ал. 1 от чл. 43 ЗУДБ няма императивен характер. С нея само се предоставя възможност на държавата да отпуска на общините безлихвен заем при определени условия. Предоставянето на държавата на такава възможност задължително предполага нейната преценка за това, кога може и трябва да отпусне заема на изпадналата във временен недостиг на средства община. След като не е императивно задължена да предоставя безлихвения заем, а може и трябва да преценява възможностите на държавния бюджет за това, то няма и основание да бъде прието за противоконституционно атакуваното ограничение на размера, до който може да се отпуска този заем. Държавата като публичноправен субект, който отпуска безлихвения заем съобразно възможностите на държавния бюджет, трябва да има и правомощието да налага ограничение, каквото именно се съдържа в атакуваната разпоредба, определяща размера, до който може да се отпусне заемът. По изложените съображения съдът приема за неоснователно искането за обявяване противоконституционността на чл. 43, ал. 2 ЗУДБ.

Относно искането за установяване на несъответствие с чл. 9, т. 4 и 5 от Европейската харта за местното самоуправление

Конституционният съд намира и това искане за неоснователно, тъй като атакуваният текст не е в несъответствие с цитираните разпоредби от хартата. Съгласно чл. 9, т. 4 от хартата “финансовите механизми, осигуряващи средствата, с които разполагат органите на местното самоуправление, трябва да бъдат достатъчно разнообразни и подлежащи на развитие, за да им позволят да следват, доколкото това е възможно на практика, естественото нарастване на разходите за упражняването на техните правомощия”. Предвидената в чл. 43, ал. 1 ЗУДБ и доразвита в атакуваната ал. 2 на същия член възможност за отпускане на безлихвени заеми в ограничен размер до постъпленията от собствени приходи през предходния на отпускането месец е само една от формите, чрез които се постигат набелязаните цели с цитираната разпоредба от хартата. Тази форма спада именно към препоръчаните от хартата финансови механизми, поради което и атакуваният текст е в съответствие с тях. Що се касае до предвиденото с него ограничение в размера на отпускания безлихвен заем, то е продиктувано от необходимостта при използването на този финансов механизъм да бъдат съобразявани възможностите на държавния бюджет, като същевременно се стимулира и по-голямото постъпление от собствени приходи на общините, фактори, които в никаква степен не могат да се считат изключени при осъществяването на предписаните от хартата финансови механизми.

По чл. 44, ал. 1

Съгласно атакуваната разпоредба общините правят вноски от бюджетите си в държавния бюджет по ред, определен със закон.

Вносителите на искането поддържат, че текстът противоречи на чл.141 от Конституцията. Позоваването е фактически на ал. 3 от него, която гласи, че “държавата чрез средства от бюджета и по друг начин подпомага нормалната дейност на общините”. Изтъква се, че с атакуваната норма в противоречие с конституционната разпоредба се предписвало обратното чрез общинския бюджет да се подпомага държавата. Поддържа се също, че като единствени правни субекти, които е предвидено да правят вноски в държавния бюджет, общините се поставят в неравностойно положение спрямо останалите правни субекти, което било в противоречие на чл. 19, ал. 1 от Конституцията.

Конституционният съд счита направените доводи за неоснователни.

С предвидените в атакуваната разпоредба вноски от общинските бюджети на някои общини се създава необходимият баланс между обществените и местните интереси. Чрез вноските в държавния бюджет, които се правят от сравнително малък брой общини (в бюджета за 2000 г. те са 15) с по-големи икономически възможности се подпомагат общините с по-малки такива. Съгласно чл. 9, т. 5 от хартата защитата на финансово по-слабите местни общности се гарантира чрез установяването на финансови процедури за равномерно разпределяне на средствата или на равностойни мерки, насочени към коригиране на последиците от неравномерното разпределение на потенциалните източници за финансиране. Вноските в държавния бюджет като елемент от бюджетните взаимоотношения между държавата и общините са именно такива мерки (процедури) за равномерно разпределяне на средствата, каквито предписва цитираната разпоредба от хартата. Съществено е да се подчертае, че тези вноски се използват изключително за подпомагане на общините, които не правят такива вноски, а не на републиканския бюджет.

Искането за установяване на противоконституционност на разпоредбата като противоречаща на чл. 19, ал. 2 от Конституцията също е неоснователно. Съображенията за това са изложени в мотивите по чл. 29, ал. 4 ЗУДБ. Конституционната разпоредба е неотносима към атакувания текст. Тя има предвид еднакви равни условия за стопанска дейност на гражданите и юридическите лица, а атакуваната законова разпоредба няма предвид регламентацията на такава дейност.

По изложените мотиви Конституционният съд не приема, че атакуваният текст противоречи на Конституцията.

По чл. 44, ал. 2

Конституционният съд уточнява, че тази норма се атакува само като несъответстваща на чл. 9, т. 7 от хартата. Вносителите нямат искане за обявяване на атакуваната разпоредба за противоконституционна.

Разпоредбата задължава общините да възстановяват в държавния бюджет неусвоените средства от целеви държавни субсидии или субвенции. Вносителите правят оплакването, че разпоредбата противоречи на чл. 9, т. 7 от хартата. Посоченият текст поначало не изключва предоставянето на целеви субсидии или субвенции, а само нежелателно препоръчва те да не са предназначени за финансиране на специфични проекти. На това основание искането за обявяване на нормата за несъответстваща на чл. 9, т. 7 от хартата е неоснователно и следва да се отхвърли. Освен изложеното трябва да се има предвид и това, че отпускането на целеви средства става по искане на самата община за определена конкретна потребност. Способ за гарантиране задоволяването на тази потребност е изискването да се върне полученото, което не е изразходвано по предназначение от съответната община. Отпадането на това задължение би открило възможността за отклоняване на целево отпуснати средства от държавата за други цели, което е недопустимо.

II. По Закона за общинските бюджети

По чл. 8, т. 18, чл. 34, т. 2 и чл. 35, ал. 1

Съгласно чл. 8, т. 18 в разходната част на общинския бюджет се предвиждат бюджетни кредити и за вноски в републиканския бюджет, определени със Закона за държавния бюджет на Република България за съответната година. Член 34, т. 2 определя вноските в републиканския бюджет като един от способите, чрез които се осъществяват взаимоотношенията на общинския бюджет с републиканския бюджет. С чл. 35, ал. 1 е регламентирано, че “вноските в републиканския бюджет се определят със Закона за държавния бюджет на Република България за съответната година”.

Искането на вносителите за обявяване на противоконституционността на тези текстове е в непосредствена връзка с разглежданото по-горе искане по отношение на чл. 44, ал. 1 ЗУДБ. Чрез разпоредбите на чл. 8, т. 18, чл. 34, т. 2 и чл. 35, ал. 1 ЗОБ само се конкретизира в специалния закон за общинските бюджети това задължение на общините за правене на вноски от общинския бюджет в държавния бюджет, чрез които се осъществяват взаимоотношенията на общинския с държавния бюджет. Отхвърленото искане за обявяване за противоконституционна разпоредбата на чл. 44, ал. 1 ЗУДБ предопределя същия извод на Конституционния съд за отхвърляне на исканията като неоснователни и по отношение на разглежданите текстове.

По чл. 10, ал. 1

Разпоредбата предвижда, че “бюджетният дефицит, формиран в процеса на съставяне на общинския бюджет, може да бъде в размер до десет на сто от приходите по чл. 6”.

В искането текстът се оспорва в частта “може да бъде в размер до десет на сто от приходите по чл. 6”, като се твърди, че нормата в тази й част е противоконституционна, тъй като с нея се ограничава самостоятелността на общинските бюджети, прогласена с чл. 141, ал. 1 от Конституцията, и че тя е в несъответствие с чл. 9, т. 4 във връзка с т. 8 от хартата.

Конституционният съд счита оплакването за неоснователно, поради което искането за обявяване на нормата в атакуваната част за противоконституционна и за несъответстваща на чл. 9, т. 4 от хартата, следва да се отхвърли, поради следното:

По искането за установяване на противоконституционност

Определянето със закон съгласно чл.141, ал. 2 от Конституцията на постоянните финансови източници на общината и съществуващата възможност местните органи на самоуправление да приемат общинските бюджети гарантират тяхната самостоятелност. Атакуваната част от разпоредбата с нищо не ограничава така гарантираната самостоятелност. Няма конституционна забрана за законодателя за въвеждането на правила за процеса на съставяне и изпълнение на общинския бюджет. Такава не се съдържа и в чл. 141 от Конституцията, на която се основава искането на подателите. Въведените от законодателя правила по приемането и изпълнението на общинските бюджети, към които спада и атакуваното конкретно правило, са израз на суверенното право на Народното събрание да приема по целесъобразност ограничителни норми. Регламентирането на това правило е съобразено с обстоятелството, че приетите дефицити по общинските бюджети се включват в общия бюджетен дефицит на страната и по този начин пряко влияят при определянето на неговия размер. В този смисъл контролът върху размера на дефицита на общинските бюджети чрез въведеното правило е задължителен и няма за цел ограничение на самостоятелността на общинските бюджети.

По искането за установяване на несъответствие

с чл. 9, т. 4 от Европейската харта

за местното самоуправление

Както вече се посочи, разпоредбата предвижда само че финансовите механизми, които осигуряват средствата на местните органи, трябва да бъдат достатъчно разнообразни и подлежащи на развитие, за да позволят да следват естественото нарастване на разходите за упражняване на техните правомощия. Нормата на чл. 10, ал. 1 ЗОБ не е в несъответствие с чл. 9, т. 4 от хартата, тъй като с текста се регламентира единствено размерът на бюджетния дефицит, докато разпоредбата от хартата, на която основават искането си подателите му, нито пряко, нито косвено изключва възможността за такава регламентация на бюджетния дефицит.

По чл. 77, ал. 4

Според тази законова разпоредба “кметът на общината съставя окончателен проект на бюджета на основата на предоставената разчетна информация от Министерството на финансите за очакваните постъпления от собствени приходи по реда на ал. 1, т. 8 и определените бюджетни взаимоотношения със Закона за държавния бюджет на Република България за съответната година”.

От страна на подателите на искането разпоредбата се атакува в частта “очакваните постъпления от собствени приходи по реда на ал. 1, т. 8 и”. Твърди се, без да са изложени конкретни доводи, че с нея се изземват правомощия на общинския съвет, с което се влиза в противоречие с чл. 141, ал. 1 от Конституцията, прогласяващ самостоятелността на общинския бюджет.

Конституционният съд не споделя това твърдение.

В правомощията на законодателя е да определи реда за съставяне на общинския бюджет, тъй като няма конституционна забрана за това. Проектът за бюджета на общината, съставянето на който на основата на представената разчетна информация от Министерството на финансите за очакваните постъпления от собствени приходи по реда на ал. 1, т. 8, е възложено на кмета на общината, не е окончателно решение и не засяга самостоятелността на общините. Ето защо неотносимо към регламентирания ред на съставяне на окончателния проект на общинския бюджет остава твърдението, че с атакуваната част от чл. 11, ал. 4 ЗОБ се изземват правомощията на общинския съвет. Собствените приходи на общините в едната си част се формират от общински вземания, събирани предимно по реда на Данъчния процесуален кодекс, и в изключителен интерес на общините е те да разполагат с прогнозите за очакваните приходи, за да могат да ги съобразят при изготвянето на окончателния проект на общинския бюджет. По изложените съображения искането за обявяване на нормата в атакуваната част за противоконституционна следва да бъде отхвърлено.

По чл. 15, ал. 2

Атакуваната норма предоставя възможност на министъра на финансите да преустанови трансфери от републиканския бюджет в случаите, когато общинският съвет не приема бюджета на общината по реда на чл. 12 или не го представи в сроковете по ал. 1.

Разпоредбата се атакува като противоречаща на чл. 141 от Конституцията с мотива, че с нея се изземват правомощията на общинския съвет в частта за самостоятелността на бюджета на общините.

Произтичащото от чл. 141, ал. 3 конституционно задължение на държавата да подпомага нормалната дейност на общините чрез средства от бюджета, а и по друг начин изключва възможността за даването на правомощие на който и да е орган на централната власт (в случая на министъра на финансите) по негова преценка да преустанови трансферите от републиканския бюджет в конкретната хипотеза. Практическите последици от такова санкциониращо действие ще бъдат блокиране на нормалната дейност на засегнатите от него общини. Приетият начин на санкциониране се разпростира върху цялото население на дадената община, вместо санкцията да се насочи само към органа, неизпълнил произтичащите от закона задължения. В случая начинът на санкциониране, каквото поначало е необходимо, за да не остане задължението за изпълнението само едно пожелание, не е съобразен с конституционната норма.

С оглед на изложеното Конституционният съд приема, че са налице основания за обявяване разпоредбата на чл. 15, ал. 2 от Закона за общинските бюджети за противоконституционна.

Според нея “когато няма избран общински съвет, бюджетните взаимоотношения със съответната община се определят по ред, определен от Министерския съвет”.

Вносителите са изложили мотиви за противоречие на нормата с чл. 138 от Конституцията, твърдейки, че с текста се допуска орган на изпълнителната власт да изземе власт на орган на местно самоуправление, тъй като практически е невъзможна хипотезата да няма избран общински съвет.

Хипотезата “когато няма избран общински съвет”, която е залегнала в атакувания текст, е възможна, макар и в редки случаи, напр. когато е създадена нова община. По-важно е обаче, че атакуваната разпоредба поначало няма за цел изземването на правомощия на органи за местно самоуправление. Тя е насочена към осигуряване на възможността общината да получава необходимите й средства от държавния бюджет до приемането на самостоятелен бюджет от общинския съвет в случаите, когато няма избран такъв. Ето защо атакуваният текст не само не е противоконституционен, но той е заложен в закона в изключителен интерес на местната власт.

По изложените съображения съдът счита, че няма основание да се приеме, че разпоредбата на чл. 15, ал. 3 ЗОБ е противоконституционна.

По чл. 23

Разпоредбата дава възможност на общините при наличие на временно свободни парични средства да правят срочни депозити, както и да закупуват държавни ценни книжа.

Атакува се разпоредбата само в частта й “държавни”. Изтъква се от вносителите, че ограничавайки сферата на възможните за закупуване ценни книжа само до държавни такива, общините се лишават от достъп до капиталовите пазари. Твърди се, че общините в нарушение на чл. 19, ал. 2 от Конституцията се поставяли в неравностойно положение в сравнение с останалите стопански субекти.

Конституционният съд намира искането за обявяване за противоконституционна нормата в атакуваната й част за основателно, поради което то следва да се уважи. С тази разпоредба действително се ограничава достъпът на общините до капиталовия пазар, като им се предоставя възможност да закупуват само държавни ценни книжа. Създаденото ограничение поставя общините в неравностойно положение спрямо останалите юридически и физически лица, без за това да има някакво конституционно основание. Нещо повече, то се явява в противоречие с чл.19, ал. 2 от Конституцията, която разпоредба предписва законово гарантиране на еднакви правни условия за стопанска дейност за всички граждани и юридически лица. Изискването на нормата закупуването на ценни книжа да става при най-изгодни условия за доходност и сигурност на вложените средства не може да обоснове оспореното ограничение. Правото на суверенна преценка за условията и начина на упражняване на предоставените от разпоредбата правомощия на общините, каквито впрочем те биха имали и без законовия текст, не допуска въвеждането на ограничение, което няма конституционна опора.

По чл. 24, ал. 2

Атакуваният текст предвижда ограничение на общия размер на заемните средства при възникнал временен недостиг на средства в процеса на изпълнението на бюджета. Този размер може да бъде намален през годината до размера, определен по чл. 10, ал. 1, който е до 10 на сто от приходите по чл. 6 (приходната част на общинския бюджет).

Вносителите основават искането си за обявяване противоконституционността на нормата с твърдяното ограничаване с нея на самостоятелността на общинския бюджет, прогласена с чл.141, ал.1 от Конституцията.

Въпросът за конституционосъобразността на норма, ограничаваща размера на отпусканите безлихвени заеми от републиканския бюджет при условие на временен недостиг на средства по бюджети на общините, бе обсъден по повод искането на вносителите по чл. 43, ал. 2 ЗУДБ. Тази разпоредба също предвижда отпускането на такива заеми, като въвежда и съответно ограничение на размера им. Налице е обаче съществена отлика на атакуваната разпоредба от тази на чл. 43, ал. 2 ЗУДБ. Тя се състои в това, че устройственият закон предвижда възможност за отпускане на безлихвени заеми от държавата, а с атакуваната норма от специалния закон се регламентира възможността за получаване на заеми от общините освен от държавата и от банки и други финансови институции, както и от други общини. В хипотезата на чл. 43, ал. 1 и 2 ЗУДБ държавата регулира собственото си поведение като заемодател - да отпусне ли и евентуално в какъв размер заема. Когато държавата отпуска заема, тя може и да определя условията, при които това става, и това не е ограничение на права. С атакувания текст обаче държавата необосновано се намесва в местното самоуправление, прогласено с чл. 2, ал.1 от Конституцията. Такава намеса е допустима само ако тя цели закрилата на по-висши конституционни ценности. Когато законодателят налага някакви ограничения, той трябва да обоснове защо прави това. Такава обосновка в случая липсва. Няма и каквато и да е икономическа обосновка и определеният размер на допустимото намаление. Не може да се обоснове и някаква зависимост на този размер с приходите по чл. 6 от ЗОБ, които законодателят е приел за определящи размера на ограничението.

По изложените съображения искането на вносителите за обявяване за противоконституционна разпоредбата на чл. 24, ал. 2 е основателно и следва да се уважи.

По чл. 35, ал. 5

Атакуваната разпоредба пресъздава разпоредбата на чл. 44, ал. 2 от Закона за устройство на държавния бюджет относно задължението за възстановяване в републиканския бюджет на неусвоените целеви субсидии с допълнението, че това става по ред и срокове, определени от Министерския съвет. Искането на вносителите е същото, както по чл. 44, ал. 2 ЗУДБ - за обявяване нормата за несъответстваща на чл. 8, т. 3 и чл. 9, т. 7 от хартата.

Съображенията на Конституционния съд, изложени при разглеждането на искането по чл. 44, ал. 2 ЗУДБ, са изцяло относими и към атакувания чл. 35, ал. 5 ЗОБ, поради което искането за обявяване на нормата за несъответстваща на чл. 9, т. 7 от хартата като неоснователна следва да се отхвърли.

Искането се основава и на твърдяно несъответствие на атакуваната разпоредба с чл. 8, т. 3 от хартата. Поддържа се, че тя давала възможност на изпълнителната власт да изземва направени икономии в общинския бюджет.

Изложената теза на искателите не се възприема от съда.

Съгласно чл. 8, т. 3 от хартата административният контрол над дейността на органите за местното самоуправление трябва да се упражнява, като се спазва съотношението между обхвата на намесата на контролиращия орган и значението на интересите, които той се стреми да защити.

Административният контрол върху дейността на органите на местното самоуправление има преди всичко задачата да гарантира спазването от тези органи на законността. Задължението за изпълнението на тази задача в никаква степен не влиза в несъответствие с разпоредбата на чл. 8, т. 3 от хартата, на каквото се основава искането. Напротив, то е в основния замисъл на тази разпоредба. Наред с това, регламентираното възстановяване на неусвоени целеви субсидии неправилно се определя от искателите като изземване на направени икономии в общинския бюджет, тъй като се касае до съвсем различни неща. Неусвояването на целева субсидия е неизползвано на отпуснати средства съобразно специалното им предназначение, а не икономия. Ето защо искането за обявяване на несъответствие на атакуваната норма и с чл. 8, т. 3 е неоснователно и следва да се отхвърли.

По чл. 35, ал. 6

Съгласно атакуваната разпоредба “при неизпълнение от страна на кметовете на общините на разпоредбата на чл. 44, ал. 1, т. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация в случаите, засягащи размера на бюджетните взаимоотношения на общинския бюджет с републиканския бюджет, министърът на финансите извършва служебно съответните промени”.

Искането е за установяване несъответствието на тази норма с чл. 8, т. 3 от хартата, като се поддържа, че атакуваната норма чрез предвидената в нея административна намеса не държи сметка за изискуемото съотношение на обхвата на намесата на контролиращия орган в лицето на министъра на финансите и значението на интересите, които се цели да бъдат защитени с тази намеса.

Във връзка с искането по предшестващата ал. 5 на чл. 35 Конституционният съд посочи, че административният контрол върху дейността на органите за местно самоуправление има за цел гарантирането на опазването на законността от тези органи. В случая при неспазването на задължението от страна на кметовете на общините по организиране изпълнението на по-сочените в текста задължения, чрез предизвиканата административна намеса на министъра на финансите ще бъдат защитени бюджетните взаимоотношения на общинския бюджет с държавния бюджет. Този упражнен контрол е в рамките на необходимото съотношение между неговия обхват и значението на интересите, които защитава по смисъла на чл. 8, т. 3 от хартата.

По изложените съображения атакуваната норма не е в несъответствие с чл. 8, т. 3 от хартата, на каквото се позовават искателите, поради което и искането за установяване на несъответствие на атакуваната норма с посочения текст от хартата е неоснователно и следва да се отхвърли.

По чл. 35, ал. 7

Разпоредбата определя момента, от който се счита изменен размерът на бюджетните взаимоотношения на общинския бюджет с републиканския бюджет - датата на писменото уведомление на министъра на финансите.

Вносителите на искането го обосновават, както и в предходната алинея, с липсата на конституционни правомощия на министъра на финансите да определя реда и сроковете в отчитането на самостоятелния общински бюджет, като по този начин разпоредбата е в несъответствие с чл. 8, т. 3 и чл. 9, т. 7 от хартата.

Конституционният съд не споделя тези доводи по съображенията, които бяха изложени по чл. 35, ал. 6 ЗОБ. Атакуваната разпоредба в случая е естествено продължение на уредбата, дадена с предходната алинея, насочено към окончателно регламентиране на процедурата, предвидена в нея, което обуславя и тяхната обвързаност. Изхождайки от това, Конституционният съд намира искането за установяване на несъответствие на атакуваната норма с хартата за неоснователно, поради което то се отхвърля.

По чл. 38

Атакуваната норма предвижда, че “временни безлихвени заеми от републиканския бюджет се предоставят на общините в изключителни случаи по ред и срокове, определени от министъра на финансите”.

.В искането си вносителите посочват, че нормата в частта й “в изключителни случаи по ред и в срокове, определени от министъра на финансите” противоречи на чл. 141, ал. 3 от Конституцията.

Конституционният съд, разглеждайки искането за обявяване за противоконституционни разпоредбите на чл. 43, ал. 2 ЗУДБ, изрази становището, че държавата, която отпуска безлихвения заем, има и правото на преценка кога да направи това. Чрез атакуваната норма именно това право на преценка е упражнено, като отпускането на безлихвения заем е ограничено да става “в изключителни случаи”. Отпускането на безлихвени заеми е само един от способите, чрез които държавата подпомага нормалната дейност на общините, която се има предвид от чл. 141, ал. 3 от Конституцията. Ето защо и след като за държавата няма задължения във всички случаи на временен недостиг на средства по бюджетите на общините да им отпуска безлихвени заеми, атакуваната част от разпоредбата не е в твърдяното от вносителите на искането противоречие с чл.141, ал. 3 от Конституцията. Не е противоконституционна разпоредбата и относно думите “по ред и срокове, определени от министъра на финансите”. Преценката, налице ли са условията и възможностите на бюджета за отпускане на безлихвен заем, както и определянето на реда и сроковете за неговото отпускане, е от компетентност на министъра на финансите.

Предвид на изложеното съдът намира за неоснователно направеното от вносителите искане за обявяване за противоконституционна атакуваната част от разпоредбата на чл. 38 ЗУДБ, поради което то следва да се отхвърли.

По § 6

Съгласно атакуваната норма “изпълнението на закона се възлага на Министерския съвет, който приема правилник за неговото прилагане, на кметовете и на общинските съвети”.

Нормата в частта и “на Министерския съвет, който приема правилник за неговото прилагане” е посочена от вносителите в заглавната част и в петитума на искането за обявяване на противоконституционност, без да са изложени каквито и да е мотиви за това.

Конституционният съд намира, че липсват основания да се приеме, че атакуваният текст е противоконституционен, поради което искането следва да се отхвърли.

Приемането на правилник за прилагането на закона е в кръга на правомощията на Министерския съвет да ръководи изпълнението на държавния бюджет, възложени му от чл. 106 и в съответствие с чл. 114 от Конституцията. С този правилник не могат да се надхвърлят законовите рамки, за да има основание за съмнение за действия, надхвърлящи конституционните правомощия.

III. По Закона за държавния бюджет

на Република България за 2000 г.

Конституционният съд, като взе предвид, че се произнася по искането на вносителите през месец януари 2001 г., намира, че поради отпадането на предмета на атакувания закон с изтичането на 2000 г., само през течението на която законът е имал действие, производството по делото в тази му част следва да се прекрати.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4 от Конституцията Конституционният съд

Р Е Ш И:

1. Обявява за противоконституционни разпоредбите на:

- чл. 15, ал. 2, чл. 23 относно думата “държавни” и чл. 24, ал. 2 от Закона за общинските бюджети (обн., ДВ, бр. 32 от 1998 г.; изм., бр. 69 от 1999 г.).

2. Отхвърля искането на 60 народни представители от XXXVIII Народно събрание за обявяване на противоконституционност на разпоредбите на :

- чл. 29, ал. 4 относно думите “бюджетите на общините”, чл. 43, ал. 2 и чл. 44, ал. 1 и 2 от Закона за устройство на държавния бюджет (обн.. ДВ, бр. 67 от 1996 г.; изм.. ДВ, бр. 46 от 1997 и бр. 154 от 1998 г.);

- чл. 8, т. 18, чл. 10, ал. 1 относно думите “може да бъде в размер на 10 на сто от приходите по чл. 6”, чл. 11, ал. 4 относно думите “очакваните постъпления от собствени приходи по реда на ал. 1, т. 8 и”, чл. 15, ал. 3, чл. 34, т. 2, чл. 35, ал. 1 относно думите “и вноските”, чл. 38 относно думите “в изключителни случаи по ред и в срокове, определени от министъра на финансите” и § 6 от преходните и заключителните разпоредби относно думите “на Министерския съвет, който приема правилник за неговото прилагане” от Закона за общинските бюджети (обн.. ДВ, бр. 32 от 1998 г.; изм., ДВ. бр. 69 от 1999 г.).

3. Отхвърля искането за установяване на несъответствие с международен договор, по който България е страна - Европейската харта за местното самоуправление, на разпоредбите на чл. 43, ал. 2 и чл. 44, ал. 2 от Закона за устройство на държавния бюджет и на чл. 10, ал. 1 и чл. 35, ал. 5, 6 и 7 от Закона за общинските бюджети.

4. Прекратява производството по делото в частта му по Закона за държавния бюджет на Република България за 2000 г.

Решението е подписано с особено мнение от съдиите, както следва: Христо Данов – по чл. 43, ал. 2 и чл. 41 ЗУДБ; Тодор Тодоров - по чл. 44, ал. 1 ЗУДБ и по чл. 8, т. 18, чл. 10, чл. 34, т. 2 и чл. 35, ал. 1 ЗОБ; Неделчо Беронов и Маргарита Златарева - по чл. 24, ал. 2 ЗОБ; Васил Гоцев - по чл. 15, ал. 2 и чл. 24, ал. 2 ЗОБ; Людмил Нейков - по чл. 43, ал. 2 ЗУДБ и Румен Янков по чл. 29, ал. 4, чл. 43, ал. 2, чл. 44, ал. 2 ЗУДБ, по чл. 10, ал. 1, чл. 11, ал. 4, чл. 35, ал. 5, 6 и 7, чл. 38 и § 6 ЗОБ. Особените мнения са приложени към делото.

Председател: Христо Данов

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ НА КОНСТИТУЦИОННИ

СЪДИИ ПО К.Д. № 10 ОТ 2000 Г.

Христо Данов и Людмил Нейков

Особеното ни мнение се отнася до частта от решението, с която е отхвърлено искането за установяване противоконституционността на чл. 43, ал. 2 от Закона за устройството на държавния бюджет. Считаме, че тази разпоредба е противоконституционна и искането трябваше да бъде уважено в тази му част поради следното:

Съгласно посочения текст отпуснатите по ал. 1 на чл. 43 ЗУДБ безлихвени заеми от държавния бюджет за бюджетите на общините не могат да надвишават размера на постъпленията от собствени приходи, получени през месеца, предхождащ месеца на отпускането.

Изрична конституционна норма, която да урежда безлихвено кредитиране на общините или да задължава държавата във всички случаи на временен недостиг на средства по бюджетите на общините да отпуска безлихвени заеми, действително няма. С чл. 141, ал. 3 от Конституцията обаче е вменено задължение на държавата чрез средства от бюджета и по друг начин да подпомага нормалната дейност на общините. Именно в изпълнение на задължението за подпомагане нормалната дейност на общините с ал. 1 на чл. 43 ЗУДБ е предвидено при временен недостиг на средства по бюджетите на общините да се отпуска от държавния бюджет безлихвен заем. Несъмнено държавата трябва да пристъпи към това кредитиране след направена от нея преценка, че съответната община действително има нужда от него, а не във всички случаи на поискване отпускането на безлихвен заем. Размерът на преценения като необходим за отпускане безлихвен заем обаче трябва да бъде такъв, че действително да подпомага нормалната дейност на общината. Всякакво ограничение със закон на размера на безлихвения заем, без то да е съобразено с конституционното изискване да бъде подпомогната нормалната дейност на общините, се явява в противоречие на чл. 141, ал. 3 от Конституцията. Такова противоречащо на тази конституционна норма ограничение е въведено с ал. 2 на чл. 43 ЗУДБ, тъй като текстът не държи сметка за тази конституционна повеля. Нещо повече, той създава възможност дори да се блокира изцяло нормалната дейност на общините, ако постъпленията от собствени приходи, получени от тях през месеца, предхождащ месеца на отпускането, са минимални или даже нулеви. При действието на тази ограничителна норма, въпреки безспорната необходимост от отпускането на безлихвен заем в посочените хипотези, той ще бъде отпуснат в ограничени размери, които невинаги могат да обезпечат нормалната дейност на общината, или отпускането му въобще няма да бъде възможно.

Съдии: Хр. Данов

Л. Нейков

Тодор Тодоров

І. По въпроса за вноските от общинските бюджети

1. Според чл. 44, ал. 1 ЗУДБ “Общините правят вноски от бюджетите си в държавния бюджет по ред, определен със закон”

2. С цитираната норма се създава финансово задължение за общините, което противоречи на Конституцията. Очевидно става дума за вноски от бюджетите на общините, т. е. размерът на вноските се определя сумарно върху целия общински бюджет. Тези вноски не могат да бъдат сведени по основание само до дължими от държавни предприятия местни данъци и такси или други плащания на общините към държавата. С оспорената норма се създава самостоятелно, първично по своя характер, материалноправно законово имуществено задължение.

3. Методиката на изчисляване на това задължение има чисто технически, счетоводен характер и не може да служи като аргумент нито за, нито против конституционосъобразността на законовата норма.

4. За мен няма съмнение, че създаването със закон на задължение в този случай е противоконституционно. Единствената възможност за налагане на имуществено (финансово) задължение в полза на държавния бюджет е посочена в чл. 60, ал. 1 от Конституцията - плащане на данъци. Уредбата има ограничителен и изчерпателен характер и не може да бъде разширявана чрез приемане на закони. Разбира се, държавният бюджет има и други източници държавни такси и съдебни такси, доходи от собственост, приходи от концесии и пр., но те имат вторичен, производен характер.

5. Основание за разширително тълкуване на Конституцията в полза на допълнителни, непосочени в нея финансови задължения към бюджета, не може да бъде извлечено от чл. 141, ал. 3 от Конституцията, според който “Държавата чрез средства от бюджета и по друг начин подпомага нормалната дейност на общините”. Ясно е, че конституционната норма създава задължение за държавата, но не позволява на държавата да прехвърля това свое задължение на други субекти, в случая избрани от нея общини.

6. Допълнителни финансови задължения към бюджета не могат да бъдат налагани и с аргумент от социалния характер на държавата. Безспорно е, че социалната държава преразпределя материалните блага, като черпи основанието си за това от т. нар. дистрибутивна справедливост. Това преразпределяне обаче се извършва чрез бюджета и в установените от Конституцията граници. Очевидно държавата събира от гражданите и юридическите лица на “богатите общини” повече данъчни приходи, които тя впоследствие чрез субсидии и други начини преразпределя към бедните общини. Конституцията приема, че данъчните и бюджетните механизми са достатъчни за тази цел. Създаването на допълнителни финансови задължения е конституционно недопустимо, тъй като разрушава принципа на конституционна установеност на задълженията към държавата; отваря се вратата към законодателен произвол и бъдещи злоупотреби със задължението на държавата “да подпомага” - чл. 47, ал. 1, чл. 51, ал. 1, чл. 53, ал. 6 от Конституцията.

7. Аргумент в подкрепа на оспорената норма не се съдържа и в разпоредбата на чл. 9, ал. 5 от Европейската харта за местното самоуправление. Хартата говори за “финансови процедури” за разпределяне на средствата между общините. Процедурата е ред, начин.

Оспорената законова норма не урежда процедури. Тъкмо обратното, за процедурите тя отпраща към “ред, определен със закон”. Предмет на оспорената законова норма е създаването на материалноправно задължение за “вноски”, което няма нищо общо с процедурите. Двете норми (чл. 9, ал. 5 от хартата и чл. 44, ал. 1 ЗУДБ) имат различен предмет и съпоставянето им няма отношение към въпроса за конституционосъобразността.

8. Оспорената законова норма не може да бъде защитена и с идеята за някаква “равнопоставеност между общините”. Доколкото може да се предполага като цел на нормата създаването на такава равнопоставеност, то тя очевидно е фактическа равнопоставеност - изравняване на имущественото състояние на общините.

Такава цел Конституцията не съдържа и не може да съдържа. Предвиденото от Конституцията равенство (“равнопоставеност”) не е фактическо, а е винаги юридическо равенство в правните условия за упражняване на определена дейност - например чл. 19, ал. 2 от Конституцията.

9. Въз основа на изложеното считам разпоредбата на чл. 44, ал. 1 ЗУДБ, а така също и свързаните с нея разпоредби на чл. 8, т. 18, чл. 34, т. 2 и чл. 35, ал. 1 ЗОБ (последната разпоредба само относно думите “и вноските в републиканския бюджет”) за противоконституционни.

//. За допустимия бюджетен дефицит в

общинския бюджет

1. Според чл. 10, ал. 1 ЗОБ “Бюджетният дефицит, формиран в процеса на съставянето на общинския бюджет, може да бъде в размер до 10 на сто от приходите по чл. 6”.

Разпоредбата има ограничителен характер. С нея се забранява на общините да предвиждат по-висок дефицит, например 12 или 15 на сто.

2. Според мен тази норма противоречи на чл. 141, ал. 1 от Конституцията - “Общината има самостоятелен бюджет”. Няма съмнение, че бюджетният дефицит се определя въз основа на размера на бюджета; той е във функционална връзка с него. Ограничаването му чрез закон нарушава принципа за самостоятелност на общинския бюджет.

3. Аргументът, че държавата възстановява превишения общински дефицит със средства от републиканския бюджет е неотносим към случая. Такова задължение за държавата не съществува - тя може да подпомогне общините с по-висок дефицит, ако желае, но не е длъжна да го направи.

4. По мое мнение, едно допълнително съображение, свързано с характера на бюджетния дефицит, може да бъде привлечено тук. Дефицитът се финансира от изброени в закона източници, които поначало не предполагат връзка с републиканския бюджет - емисии на ценни книжа, общински облигационни заеми, заеми от финансови институции, извънбюджетни средства и други източници - чл. 10, ал. 2 ЗОБ. Не е ясно например сключването на облигационен заем между общината и нейните жители по какъв начин ще засегне републиканския бюджет. А един дефицит може да бъде оправдан от необходимостта от инфраструктури и инвестиции, които ще бъдат оправдани от бъдещи концесионни договори на общината.

5. По изложените съображения считам, че разпоредбата на чл. 10, ал. 1 ЗОБ противоречи на чл.141, ал. 1 от Конституцията.

Съдия: Т.Тодоров

Неделчо Беронов и Васил Гоцев

Не споделяме становището на Конституционния съд, според което чл. 24, ал. 2 от Закона за общинските бюджети (обн., ДВ, бр. 33 от 1998 г., изм., бр. 69 от 1999 г.) противоречи на Конституцията. Съображенията ни са следните:

Съгласно разпоредбата на чл. 24, ал. 2 ЗОБ общият размер на средствата, които по решение на общинския съвет могат да се вземат в заем за покриване на временен недостиг при изпълнение на бюджета, може да бъде до размера, определен от чл. 10, ал. 1 ЗОБ - десет процента от собствените приходи, предвидени в общинския бюджет. В искането на групата народни представители, сезирали Конституционния съд, твърдението за противоконституционност на чл. 24, ал. 2 се свързва с твърдението за противоречие с Конституцията и на чл. 10, ал. 1 ЗОБ. Тезата е, че и с двата текста се ограничава самостоятелността на общинските бюджети, установена с чл. 141 от Конституцията. Заедно с това двете разпоредби противоречали и на чл. 9, т. 4 във връзка с т. 8 от Европейската харта за местно самоуправление.

В своето решение Конституционният съд прие, че чл. 10, ал. 1 ЗОБ не противоречи нито на чл. 141 от Конституцията, нито на чл. 9, т. 4 от Европейската харта за местно самоуправление, тъй като чл. 141, ал. 2 от Конституцията постановява, че постоянните финансови източници на общината се определят със закон, а Европейската харта за местно самоуправление предвижда само че финансовият механизъм, който осигурява средствата на местните органи, трябва да бъде достатъчно разнообразен и подлежащ на развитие, на което не противоречи чл. 10, ал. 1 ЗОБ.

Ограничението по чл. 24, ал. 2 ЗОБ - допустимостта на определен размер на заеманите от общините средства за покриване на възникнал временно недостиг по общинския бюджет, е по същество определяне на един приходоизточник, нуждата от който, макар и да е временна, се покрива по определен от закона начин. Член 24, ал. 1 изброява ограничително източниците, чрез които може да се покрие този временен недостиг. Съгласно разпоредбата това става със заеми, и то от точно и лимитативно изброени кредитори. Член 24, ал. 1 ЗОБ не е атакуван и не е искано неговите разпоредби да се прогласят за противоконституционни. Тази първа алинея и не би могла да се приеме, че противоречи на Конституцията, защото чл. 141, ал. 2 казва, че постоянните финансови източници на общините се определят със закон. В случай на възникнал временен недостиг на средства в процеса на изпълнение на бюджета получаването на заеми от посочените в чл. 24, ал. 1 ЗОБ кредитори се явява постоянен финансов източник, защото винаги при такава нужда това е начинът да се заема сума. А щом като законът определя начините за набиране на средства за покриване на временен недостиг при изпълнение на бюджета, като сочи ограничително и възможните заемодатели, в съгласие с чл. 141, ал. 2 от Конституцията е и законът да определи до какъв размер могат да се получат заеми. С определянето на този размер по чл. 24, ал. 2 ЗОБ с нищо не се накърнява самостоятелността на общинския бюджет. Текстът се основава на разпоредбата на чл. 141, ал. 2 от Конституцията, която овластява Народното събрание да посочи постоянните източници на финансиране на общината, каквото е и сключването на заеми при възникнал временен недостиг на средства. Ограничаването размера на заема е част от посочването на източника - заем в определен от закона размер. Този източник на финансиране е постоянен, защото винаги при възникване на недостиг той може да се покрие само по реда на чл. 24, ал. 1 и при условията на ал. 2 ЗОБ. Поставеното от ал. 2 условие е част от общата уредба за постоянните източници, която чл. 141 от Конституцията предоставя на закона.

Разглежданият чл. 24, ал. 2 ЗОБ не противоречи и на чл. 9, т. 4 във връзка с т. 8 от Европейската харта за местно самоуправление. Изискването на чл. 9, т. 4 от нея финансовият механизъм, осигуряващ средствата за общината, да бъде достатъчно разнообразен и да подлежи на развитие, не е пренебрегнато от чл. 24 ЗОБ. Разнообразието на механизма за осигуряване на финансови средства на общината е залегнало както в чл. 6, който определя собствените приходи на общината, така и в чл. 10 ЗОБ. Член 24, ал. 1 допълва изброените в горепосочените разпоредби източници. Поставянето на определени граници, до които могат да се получават заеми, има превантивен за общината характер. Законодателят не би могъл да си позволи една община да получи в заем несъответни на възможните й приходи суми, които да не може да възстанови и да изпадне в несъстоятелност.

Колкото се отнася до това, че твърдяната противоконституционност е свързана и с т. 8 от чл. 9 на Европейската харта за местно самоуправление трябва да се каже, че тази разпоредба няма отношение към атакувания чл. 24, ал. 2 ЗОБ.

Съдии: Н. Беронов

В. Гоцев

Маргарита Златарева

В решението по к.д. № 10 от 2000 г. Конституционният съд приема, че разпоредбата на чл. 24, ал. 2 от Закона за общинските бюджети (ЗОБ) противоречи на Конституцията, защото няма законодателна и икономическа обосновка, защо се ограничава размерът на заемите, които общината може да ползва през бюджетната година.

Обратно, авторът на особеното мнение счита, че разпоредбата не е противоконституционна.

Според чл. 24, ал. 2 ЗОБ общият размер на заемните средства, чрез които общината трябва да покрие възникналия временен недостиг на средства в процеса на изпълнение на общинския бюджет, може да бъде в размер до 10 на сто от приходите на общината по чл. 6 ЗОБ. А в чл. 6 ЗОБ са изброени всички приходи на общината - както собствени, така и преотстъпени държавни приходи, субсидии и субвенции от републиканския бюджет.

В решението при обсъждане конституционосъобразността на други оспорвани разпоредби от Закона за общинския бюджет многократно се изтъква, че както в процеса на съставянето, така й при изпълнение на общинския бюджет може да има “участие на компетентни органи на изпълнителна власт” (разбира се централната изпълнителна власт) и с това не се нарушава изискването на чл. 141, ал. 1 от Конституцията за самостоятелността на общинския бюджет. Покриването на временния недостиг на средства е част от изпълнението на общинския бюджет. Източниците, от които общината може да получава заеми, са изброени лимитативно в чл. 24, ал. 1 ЗОБ и сред тях, освен банки и финансови институции, други общини и извънбюджетни средства, фигурират и средства от републиканския бюджет. А след като държавата се ангажира да способства чрез свои средства да участва в покриването на възникналия временен недостиг на средства в общинския бюджет, защо тя, държавата, но вече чрез механизмите на законодателната власт, да не може да ограничи размера на заемните средства, които общината ще може да ползва.

Става дума за ограничение, продиктувано от необходимостта да се осигури нормалната дейност на общините чрез предпазване от свръхзадлъжнялост и именно това е по-висшата конституционна ценност, в защита на която е създадено условието по чл. 24, ал. 2 ЗОБ. Нещо повече, ограничавайки размера, до който общината може да заема средства през бюджетната година, държавата защитава и собствения си бюджет, защото размерът на приходите на общината, с който е обвързана разпоредбата на чл. 24, ал. 2 ЗОБ, зависи и от преотстъпени на общината държавни приходи, субсидии и субвенции - чл. 6, ал. 3 и 4 ЗОБ. Създаването на временен недостиг в размер повече от допустимия дефицит по чл. 10, ал. 1 ЗОБ налага сключването на договори за заеми, но само за покриване на този недостиг от средства, а не и за използването на заемните средства за инвестиции на общината, защото разпоредбата на чл. 24, ал. 2 ЗОБ е във връзка само с покриването на временния недостиг на средства по ал. 1 на чл. 24 ЗОБ. Тоест ограничението на размера на заемите, които общината може да ползва, не ограничава нейната дейност по принцип, а ограничава само покриването на създадения недостиг от средства, а оттук и възпрепятства създаване на по-голям от посочения в закона размер на недостига, ако общината иска да бъде нормално функционираща. Превишаването на недостига от средства би вменило в задължение на държавата да помогне с непредвидени в бюджета средства именно защото има конституционното задължение да подпомага нормалната дейност на общините - чл. 141, ал. 3 от Конституцията.

Следователно в случая се е търсел балансът между точното изпълнение на републиканския бюджет и изпълнението на общинските бюджети. Затова и размерът, до който е ограничена възможността на общините за ползване на заеми за покриване на временния недостиг на средства през годината - чл. 24, ал. 2 ЗОБ, е обвързан с допустимия размер на бюджетния дефицит при съставянето на общинския бюджет - чл. 10, ал. 1 ЗОБ, който пък от своя страна е съобразен с предвидените в републиканския бюджет субсидии и субвенции за общините - чл. 6, ал. 4 ЗОБ.

В същия смисъл е изложена и обосновката от необходимостта на ограничението по чл. 24, ал. 2 ЗОБ във връзка с чл. 10, ал. 1 ЗОБ в становището на министъра на финансите - като “елемент от консолидираната фискална програма, което по същество означава, че приетите бюджетни дефицити по общинските бюджети се включват в общия бюджетен дефицит за страната”, с която обосновка авторът на особеното мнение изцяло се съгласява. Още повече, че в същото решение Конституционният съд прие разпоредбата на чл. 10, ал. 1 ЗОБ за конституционосъобразна.

Изложената теза е в синхрон и с изискванията на чл. 9 от Европейската харта за местно самоуправление, според който органите на местно самоуправление имат право на достатъчно собствени средства, с които да се разпореждат свободно при упражняване на правомощията си, но в рамките на националната икономическа политика.

Съдия: М. Златарева

Васил Гоцев

Не споделям становището на Конституционния съд, с което се приема, че чл. 15, ал. 2 от Закона за общинските бюджети (обн., ДВ, бр. 33 от 1998 г.; изм.,.бр. 69 от 1999 г.) е противоконституционен. Съображенията ми са следните:

Разпоредбата предвижда в случаите, когато общинският съвет не приеме бюджета на общината по предвидения от закона ред или не го представи в установените от закона срокове, министърът на финансите да може да преустанови трансферите от републиканския бюджет. В искането на групата народни представители, сезирали Конституционния съд, е посочено само, че разпоредбата противоречи на чл. 141 от Конституцията, без да са изложени съображения и в становището на Националното сдружение на общините в Република България, което подкрепя искането на групата народни представители.

Според решението на Конституционния съд предвидената с атакуваната разпоредба санкция - преустановяване трансферите от републиканския бюджет, противоречи на чл. 141, ал. 3 от Конституцията, който установява задължение на държавата да подпомага нормалната дейност на общините чрез средства от държавния бюджет. Според решението практическите последици от преустановяване на трансферите ще бъде блокиране на нормалната дейност на общините.

Нормалната дейност на общините по същество и преди всичко се осъществява не чрез субсидии от държавния бюджет, а чрез упражняване на собствени общински бюджети. Член 12 от Закона за общинските бюджети задължава общинския съвет да приеме общинския бюджет в срок, определен от Закона за държавния бюджет, и да го представи. Ако един общински съвет не приеме своя бюджет в предвидения от закона срок и ред, общината не би могла да осъществи нормална финансова дейност. Тази дейност не може да бъде осъществена само чрез извършване на разходи на получените от държавния бюджет средства. Без приет бюджет общината не може и не трябва да прави разходи. В такъв случай самата община няма да знае какви са нуждите й, за които трябва да харчи. Това би противоречало и на целта на субсидията, която има задача да допълни приходите по общинския бюджет. Именно самостоятелността на общинския бюджет, прогласена в чл. 141, ал. 1 от Конституцията, налага наличието преди всичко на този бюджет. Средствата, които се отпускат от държавния бюджет по реда на чл. 141, ал. 3, идват в подкрепа на приходите по общинския бюджет. Разходите по общинския бюджет имат предвид не само приходите от трансфера от държавния бюджет, но и останалите приходи, предвидени в общинския бюджет. Никоя община не може да си позволи да не приеме свой бюджет, а да разходва само средствата, получени като субсидии от държавата. Наред с това представянето на общинския бюджет на Министерството на финансите дава възможност държавата да има поглед и върху нуждите на съответната община, за да изпълни задълженията си по чл. 141, ал. 3 от Конституцията.

Затова нормално е и не противоречи на конституционното задължение на държавата да подпомага общините (чл. 141, ал. 3 от Конституцията), ако преустанови трансфери от бюджета, когато общинският съвет не приеме бюджет или не го представи. Това не означава, че държавата няма да продължи трансфера, след като, макар и по-късно, общинският съвет приеме бюджет и го представи.

Съдия: В. Гоцев

Румен Янков

Според чл. 2, ал. 1 от Конституцията Република България е единна държава с местно самоуправление. Тази конституционна норма налага извода, че местното самоуправление не трябва да бъде обяснявано, то трябва само да бъде назовано. Или, казано с други думи, то представлява вътрешно присъща характеристика на държавата ни.

Гражданите упражняват по правило правото си на мажоритарен избор на органи на местно самоуправление като постоянни жители на община. Общинските власти от своя страна са длъжни да изграждат и доразвиват обектите на местна инфраструктура - транспорт, здравеопазване, обучение, отдих, които имат пряка връзка с насъщните им потребности. От друга страна, немислимо е съществуването на местно самоуправление без финансова автономия. Този втори принцип конституционно е закрепен в чл. 141, ал. 1 от Конституцията с безусловния израз “Общината има самостоятелен бюджет”.

Затова се е наложило становището, че нормите, гарантиращи независимостта на местното самоуправление, се родеят и напомнят на Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи.

Тези принципи в значителна степен са доразвити в Европейската харта за местното самоуправление, по която държавата ни е страна (ДВ, бр. 46 от 2000 г.).

Аксиоматични са четирите фази на бюджета: съставяне, приемане, изпълнение и отчет. Не би могло да се поддържа, че бюджетът е самостоятелен, ако неговият носител не действа автономно по отношение на всяка от тях. Очевидно е, от друга страна, че основните му фази са първите три. Моделирането на бюджета от външна страна не може да се осъществи в неговата крайна фаза - отчета. Поради това е обяснимо

защо не съществуват ограничителни правила в глава пета на Закона за общинските бюджети.

Тези са изходните позиции, според които трябва да се преценява конституционосъобразността на оспорените от народните представители разпоредби на Закона за устройство на държавния бюджет (ЗУДБ) и Закона за общинските бюджети (ЗОБ).

Относно противоконституционността на чл. 29, ал. 4 ЗУДБ

Нормата гласи, че “министърът на финансите и управителят на БНБ издават наредба за касовото изпълнение на държавния бюджет, бюджета на общините и фондове и извънбюджетните сметки”.

Касовото изпълнение на бюджета по същество се определя като дейност по приемане, съхранение и отчитане на паричните постъпления по местните бюджети от отделни банки. То е несъвместимо с намесата на министъра на финансите. Право на всяка община е да сочи обслужващата банка.

И ако изготвянето на унифицирани правила, принципи и процедури е обяснимо да бъде уредено в общ подзаконов нормативен акт, с нищо не е обяснимо изпълнителната власт да определя кръга на обслужващите банкови институции.

Не би могло да се обоснове конституционосъобразността на разпоредбата с чл. 115 от Конституцията. Нормата предвижда общо овластяване на членовете на кабинета да издават подзаконови нормативни актове, но очевидно в кръга на тяхната компетентност. А в случая тъкмо тази компетентност се оспорва.

Относно чл. 43, ал. 2 ЗУДБ

Съдържанието на нормата е в смисъл, че отпуснатите безлихвени заеми от държавния бюджет при временен недостиг на средствата по бюджета на общините не могат да надвишават размера на постъпленията от собствени приходи през месеца, предхождащ отпускането.

Разпоредбата е противоконституционна, защото в пълна мяра дерогира чл. 141, ал. 3 от основния закон, изразяващ принципа, че държавата чрез средства от бюджета и по друг начин подпомага нормалната дейност на общините. Няма място за етатиското виждане, че в правомощията на този, който кредитира, е и правото да определя условията на кредитирането. Конкретно задължението по чл. 141, ал. 3 от Конституцията на държавата е трансформирано в правомощие на изпълнителната власт.

Относно чл. 44, ал. 2 ЗУД

Съдържанието на нормата задължава общините да възстановяват в държавния бюджет неусвоените средства от държавни субсидии и субвенции.

По силата на чл. 6, ал. 1 ЗОБ приходната част на общинския бюджет се формира на основата на собствени приходи и преотстъпени на общината държавни приходи, субсидии и субвенции от републиканския бюджет.

В чл. 35, ал. 4 ЗОБ е предвидена възможността целевите субсидии да бъдат трансформирани в общи.

На второ място по силата на чл. 44, ал. 3 ЗУДБ не подлежат на внасяне в държавния бюджет допълнително разкритите икономии в процеса на изпълнение на бюджета, а тези икономии могат да бъдат тъкмо от целевите субсидии.

Съдържанието на нормата на чл. 44, ал. 2 задължава, от своя страна, общините да възстановяват неусвоените средства от държавни субсидии и субвенции.

Вижда се противоречието между текстовете на двата закона, които не регламентират безпроблемно бюджетни отношения с един и същи предмет. В тази връзка то трябва да бъде преценявано на плоскостта на чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

Към изложеното трябва да се добави и негативният подход на чл. 9, т. 7 от хартата по отношение на субсидиите за специфични общински обекти като обстоятелство, нарушаващо самостоятелността на общините, създаващо възможност да бъдат толерирани или неглижирани общини по различни мотиви.

Относно чл. 10, ал. 1 ЗОБ

Нормата гласи, че бюджетният дефицит, формиран в процеса на съставянето на общинския бюджет, може да бъде в размер на 10% от приходите по чл. 6.

Не може да бъде атрибут на независимия бюджет определяне размера на дефицита. В случая дефицитът е последица от акцентирането върху бюджетното равновесие мимо волята на органа, който по Конституция има самостоятелен бюджет. Това прави нормата противоконституционна.

В тази насока нормата не е съобразена и с чл. 9, т. 4 от хартата - финансовите механизми, с които разполагат органите на местно самоуправление, трябва да бъдат достатъчно разнообразни и подлежащи на развитие. Нормата на чл. 10, ал. 1 ЗОБ ограничава и възможността за естественото нарастване на разходите за упражняване на техните правомощия.

По чл. 11, ал. 4 ЗОБ

Според разпоредбата кметът на общината съставя окончателен бюджет на общината на основата на съставен разчет на информация от Министерството на финансите за очакваните постъпления от собствени приходи по реда на ал. 1, т. 8.

За противоконституционността на текста трябва да се съди в контекста на изложеното по-горе.

По чл. 35, ал. 5, 6 и 7 ЗОБ

Разпоредбата на чл. 35, ал. 5 ЗОБ се покрива по съдържание с разпоредбата на чл. 44, ал. 2 ЗУДБ. Затова изложеното по отношение на последния текст ще важи и за настоящия случай.

Алинеи 6 и 7 са със следното съдържание:

(6) При неизпълнение от страна на кметовете на общини на разпоредбата на чл. 44, ал. 1, т. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация в случаите, засягащи размера на бюджетните взаимоотношения на общинския бюджет с републиканския бюджет, министърът на финансите извършва служебно съответните промени.

В случая нормативно е уредено своеобразно заменоизпълнение - в правомощията на кмета да встъпи министърът на финансите. Тук трябва да се има предвид, че по отношение на общините според чл. 144 от Конституцията е допустим единствено контрол за законосъобразност на юридическите им актове, но не и встъпване в правомощия.

(7) Размерът на бюджетните взаимоотношения на общинския бюджет с републиканския бюджет се счита за изменен от датата на писменото уведомление от министъра на финансите.

Алинея 7 представлява санкция за несъставен проект за бюджет. Поради това преценката относно конституционосъобразността трябва да бъде аналогична, както и за предшестващия текст.

По чл. 38 ЗОБ

Разпоредбата гласи, че безлихвени заеми от републиканския бюджет се предоставят на общината в изключителни случаи по ред и срокове, определени от министъра на финансите.

Императивният характер на нормата, безусловното правомощие на министъра, което в определени случаи не би могло да бъде лишено от субективизъм, не е съобразено със задължението на държавата чрез средства от бюджета или по друг начин да подпомага нормалната дейност на общините - чл. 144, ал. 3 от Конституцията.

Параграф 6 ПЗРЗ

Разпоредбата се оспорва в частта, в която Министерският съвет е овластен да приема правилник за прилагането на закона.

Несъвместимо е органът, чийто бюджет по Конституция е определен като самостоятелен, да бъде адресат на наредба за прилагането му, издадена от Министерския съвет.

Съдия: Р. Янков

3653